Η Ευρωπαϊκή Αμυντική Συνεργασία χαράζει τον δρόμο για την Αμυντική Ένωση;

Αναλύσεις | 11/02/2020 | Φωτεινή Μπέλλου

Της Φωτεινής Μπέλλου, Επίκουρης Καθηγήτριας στο Τμήμα ΔΕΣ

Η νέα δεκαετία ξεκινά με μια αξιοσημείωτη παρακαταθήκη στην Ευρωπαϊκή αμυντική συνεργασία, το ολοκληρωμένο προφίλ της οποίας μένει να δούμε στα επόμενα λίγα χρόνια. Ασφαλώς, θα  απαιτήσει αλλαγή νοοτροπίας στα ζητήματα περί ασφάλειας και άμυνας, αντίστοιχη στρατηγική επικοινωνία προς τους Ευρωπαίους πολίτες, οι οποίοι δικαιούνται να γνωρίζουν τη σπουδαιότητα εφαρμογής καινοτόμων δράσεων καθώς και τις απαιτητικές πολιτικές σε αυτούς τους τομείς. Η Ευρωπαϊκή ασφάλεια και άμυνα, εμφανίζει ένα εξαιρετικά πολύπλοκο και ανατροφοδοτούμενο χαρακτήρα αρκετά πιο σύνθετο από τις προηγούμενες συμβατικές αντιλήψεις που στήριζαν πολιτικές κυρίως για την υπεράσπιση της εδαφικής κυριαρχίας, οι οποίες ούτως ή άλλως εξακολουθούν να παραμένουν επίκαιρες.  

Μέχρι πρόσφατα, τα κράτη μέλη της Ένωσης δεν διέθεταν ούτε την πολιτική βούληση, ούτε την οικονομική ευρωστία να ξοδέψουν στην Ευρωπαϊκή άμυνα, μια έννοια της οποίας ο σύγχρονος χαρακτήρας παραμένει στους περισσότερους ασαφής.  Για ένα μεγάλο μέρος των κρατών μελών της Ένωσης που ταυτόχρονα είναι και μέλη του ΝΑΤΟ, η αμυντική τους θωράκιση νοείται αποκλειστικά στο πλαίσιο της Συμμαχίας. Για όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης από την άλλη μεριά, προβλέπεται από τον Δεκέμβριο του 2009, όταν τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη της Λισαβόνας, η δυνατότητα επίκλησης της ρήτρας αμοιβαίας αμυντικής συνδρομής. Αυτήν την ρήτρα επικαλέστηκε η Γαλλία μετά τα τρομοκρατικά πλήγματα του 2015 στο έδαφος της ζητώντας ένοπλες δυνάμεις και εξοπλισμό από τους κοινοτικούς της εταίρους ώστε να επιχειρήσουν εκεί όπου η Γαλλία τις είχε περισσότερο ανάγκη. Δηλαδή, να αντικαταστήσουν μέρος του στρατιωτικού προσωπικού και εξοπλισμού της Γαλλίας που απασχολείτο επιχειρησιακά σε εδάφη εκτός της ΄Ενωσης, ώστε να συμμετέχουν τα τελευταία σε άλλες στοχευμένες δράσεις της Γαλλίας ενάντια στην τρομοκρατία. Η συγκεκριμένη ρήτρα, παρά τη σπουδαιότητά της, ενέχει διακρατικό χαρακτήρα ενώ η εφαρμογή της στερείται μιας μόνιμης και ενοποιημένης δομής διοίκησης και ελέγχου η οποία θα μπορούσε αυτόματα να χρησιμοποιηθεί, όπως αυτή συμβαίνει στο πλαίσιο της Συμμαχίας. Ωστόσο, η ενεργοποίηση της συγκεκριμένης ρήτρας από τη Γαλλία σηματοδότησε την πρόθεση της χώρας να αναδείξει τη σημασία της αμυντικής συνεργασίας στο πλαίσιο της ΕΕ, χωρίς απαραίτητα να προκαθορίζει για το μέλλον τρόπους και μορφές συντονισμένης επιχειρησιακής δράσης από τα κράτη μέλη της Ένωσης.

Τα προηγούμενα χρόνια, η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα μέλη της, με ελάχιστες εξαιρέσεις, δεν αντιλαμβάνονταν κάποια σοβαρή υπαρξιακή ή κυριαρχική απειλή που θα μπορούσε να διαταράξει τόσο το ευρωπαϊκό οικοδόμημα, όσο και την ασφάλεια και προστασία των ευρωπαίων πολιτών της. Οι ένοπλες δυνάμεις των κρατών μελών της Ένωσης, και σε ένα βαθμό του ΝΑΤΟ, είχαν επικεντρώσει το σχεδιασμό τους καθώς και τις αμυντικές τους δαπάνες γύρω από τη λογική των επιχειρήσεων διαχείρισης των συγκρούσεων, οικοδόμησης της ειρήνης και της σταθεροποίησης πιο απαιτητικών ενόπλων συγκρούσεων οι οποίες ενείχαν στοιχεία «πολέμου κατά ανταρτών» (ή τρομοκρατών). Η οικονομική κρίση του 2008 στην Ευρώπη συνέβαλλε στην περαιτέρω μείωση των αμυντικών δαπανών, και σε κάθε περίπτωση, στην αναζήτηση αμυντικών συνεργασιών που θα δημιουργούσαν οικονομίες κλίμακος, σε εκείνα τα κράτη μέλη της Ένωσης, (π.χ. Βέλγιο, Ολλανδία, Γερμανία, Λουξεμβούργο, Δανία) που προωθούσαν την κουλτούρα του διαμοιρασμού των αμυντικών τους δυνατοτήτων (σε προσωπικό και εξοπλισμούς). 

Το ευρωπαϊκό στρατηγικό περιβάλλον σταδιακά άρχισε να αλλάζει μετά το 2014 όταν η Ρωσία προσάρτησε την Κριμαία και ξεκίνησε τον αποσταθεροποιητικό της ρόλο στην Ανατολική Ουκρανία. Η Ρωσική επίκληση των τακτικών πυρηνικών της όπλων ως πιθανού εργαλείου αποτροπής ενάντια σε κράτη του ΝΑΤΟ, τον οποίο και ανακήρυξε ως εχθρό των ζωτικών της συμφερόντων, αποτέλεσε το εφαλτήριο μιας διαδικασίας επανατοποθέτησης της πυρηνικής στρατηγικής στη δύσκολη εξίσωση της Ευρωπαϊκής ασφάλειας και άμυνας. Επιπλέον, ο αυξανόμενος ανταγωνισμός των χωρών του ευρω-ατλαντικού χώρου με τη Ρωσία με όρους επικράτησης, επανέφερε το ζήτημα της συλλογικής άμυνας και άρα, της αποτροπής (συμβατικής και πυρηνικής), στη συζήτηση. Επιπρόσθετα, η αμφισβήτηση της κυριαρχίας των κρατών, από κρατικούς ή μη κρατικούς τρίτους δρώντες μέσα από αναθεωρητικές πολιτικές και μηχανισμούς που δεν χρησιμοποιούν μόνο στρατιωτικά μέσα αλλά και πολιτικά, κοινωνικά, αθλητικά, οικονομικά ή πολιτιστικά εργαλεία επιρροής προκειμένου να παρεμποδίσουν την ορθολογική λήψη κυριαρχικών αποφάσεων από τα κράτη, δημιουργεί μια σοβαρότατη πρόκληση για την Ευρωπαϊκή Ασφάλεια και Άμυνα. 

Σε ένα τέτοιο σύνθετο περιβάλλον προκλήσεων προστέθηκαν μετά το 2015 τα τρομοκρατικά πλήγματα στη Γαλλία, Βέλγιο, Μεγάλη Βρετανία, Ισπανία, Δανία και αλλού στην Ευρώπη. Ο χαρακτήρας των πληγμάτων κατέδειξαν ότι οι πολιτικές για την αντιμετώπιση της τρομοκρατίας στην Ευρώπη όφειλαν να διασυνδέσουν την εσωτερική και την εξωτερική ασφάλεια της Ένωσης. Στην ίδια λογική στρέφεται και η προσπάθεια για τη διαχείριση της μεταναστευτικής/προσφυγικής κρίσης που εντάθηκε από το 2015, την οποία προσέγγισαν πολλά κράτη μέλη με σθεναρή επιφύλαξη η οποία όμως καλεί επίσης σε πολιτικές ελέγχου των ευρωπαϊκών συνόρων και της ανταλλαγής πληροφοριών εσωτερικής ασφάλειας.

Η Ένωση ανταποκρίθηκε στο σύνθετο αυτό στρατηγικό περιβάλλον, ανακοινώνοντας μια αρκετά γενική και φιλόδοξη στρατηγική τον Ιούνιο του 2016, την Παγκόσμια Στρατηγική της ΕΕ για την Ασφάλεια και την Άμυνα. Στο κείμενο καταγράφεται ως προτεραιότητα η προστασία των πολιτών της Ένωσης, η ευημερία τους, η ανθεκτικότητα των δημοκρατιών της, και η διεθνή κανονιστική τάξη στην οποία βρίσκεται και λειτουργεί η Ένωση. Αν και διατυπώνεται η ανάγκη για τη στρατηγική αυτονομία δράσης της ΕΕ για την αντιμετώπιση αυτών των προκλήσεων, γίνεται σαφής αναφορά στην πρόθεσή της Ένωσης να συνεργαστεί στενά με το ΝΑΤΟ προκειμένου να αντιμετωπίσουν από κοινού τις απειλές της Ευρωπαϊκής ασφάλειας κεφαλαιοποιώντας τα συγκριτικά τους πλεονεκτήματα. Αυτή η συνεργασία πιστοποιήθηκε μέσα από το Κοινό Ανακοινωθέν των δύο οργανισμών τον Ιούλιο του 2016 στο οποίο συμφωνήθηκαν οι τομείς επιχειρησιακής συνεργασίας οι οποίοι διευρύνθηκαν ακόμη περισσότερο σε ένα αντίστοιχο κείμενο τον Ιούνιο του 2018. 

Το κείμενο της Παγκόσμιας Στρατηγικής αποτέλεσε τη βάση πάνω στην οποία εξελίχθηκαν έκτοτε πρωτοβουλίες που ενδυνάμωσαν σημαντικά την αμυντική συνεργασία των κρατών μελών της Ένωσης. Σπουδαίο ρόλο σε αυτό διαδραμάτισαν τα δυο Σχέδια Εφαρμογής των δύο στρατηγικών κειμένων, της Παγκόσμιας Στρατηγικής της ΕΕ και των δύο ανακοινωθέντων (2016 και 2018) για τη συνεργασία ΕΕ-ΝΑΤΟ. Από τα τέλη του 2016 μέχρι το τέλος της δεκαετίας, η Ένωση δημιούργησε έναν κύκλο μηχανισμών που δείχνει να σφυρηλατεί μια προσπάθεια για τη δημιουργία της Αμυντικής Ένωσης. Ασφαλώς αυτή σε ένα βαθμό θα συνδεθεί με την αντίστοιχη Ένωση για την Ασφάλεια που προωθείται παράλληλα, αλλά ξεφεύγει από το πλαίσιο της παρούσας σύντομης ανάλυσης. Με βάση το Σχέδιο Εφαρμογής της Παγκόσμιας Στρατηγικής που συμφωνήθηκε από το Συμβούλιο της ΕΕ τον Νοέμβριο του 2016, τα κράτη επαναδιατύπωσαν τις τρεις στρατηγικές προτεραιότητες της ΕΕ:  α) την ανάγκη ανταπόκρισης σε εξωτερικές συγκρούσεις όταν προκύπτουν, β) την οικοδόμηση δυνατοτήτων των εταίρων (εκτός ευρωπαϊκών συνόρων, και γ) την προστασία της Ένωσης και των πολιτών της μέσω της εξωτερικής δράσης. 

Έχοντας διατυπώσει αυτή το γενικό πλαίσιο στόχων, τα κράτη μέλη προώθησαν σειρά πρωτοβουλιών με σκοπό, σε αυτή τη φάση, την ενδυνάμωση της αμυντικής τους συνεργασίας. Συγκεκριμένα δημιουργήθηκε ένα πλαίσιο «αμυντικής διαβούλευσης», η Συντονισμένη Ετήσια Επισκόπηση για την Άμυνα (CARDS) μέσω της οποίας τα κράτη μέλη θα έχουν την δυνατότητα να αξιολογούν τον αμυντικό τους σχεδιασμό σε συνεργασία με τους ευρωπαίους ετέρους τους και να αποφασίζουν για τυχόν συνεργασίες που διευκολύνουν τις οικονομίες κλίμακος. 

Η απόφαση της Βρετανίας να αποχωρήσει από την Ένωση και οι σοβαρές αμφιβολίες που δημιουργούσε η αυξανόμενη αντι-ΝΑΤΟική ρητορική της κυβέρνησης Τράμπ για τις δεσμεύσεις της Συμμαχίας απέναντι στους Ευρωπαίους Συμμάχους της συνέτειναν σε μια εργώδη προσπάθεια των κρατών μελών της ΕΕ να τροχοδρομήσουν αυτό που η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημόσια οραματίστηκε, δηλαδή την Αμυντική Ένωση. 

Μια άλλη σημαντική πρωτοβουλία προς αυτήν την κατεύθυνση ήταν συγκρότηση της Μόνιμης Διαρθωμένης Συνεργασίας τον Δεκέμβριο του 2017. Σύμφωνα με το προβλεπόμενο πλαίσιο από τη Συνθήκη της Λισαβόνας, 25 κράτη μέλη (εκτός του Ηνωμένου Βασιλείου, της Δανίας και της Μάλτας) δεσμεύτηκαν να αυξήσουν την μεταξύ τους αμυντική τους συνεργασία μέσα από την υλοποίηση συγκεκριμένων συνεργατικών έργων που έχουν στόχο τη βελτίωση των αμυντικών τους δυνατοτήτων ενώ διατηρούν τη δυνατότητα να αποφασίζουν για το επιθυμητό επίπεδο της αμυντικής φιλοδοξίας που θα κληθούν να υλοποιήσουν. Μέχρι το τέλος του 2019, τρεις γύροι διαβουλεύσεων έχουν οδηγήσει σε 42 συνεργατικά αμυντικά έργα τα οποία αφορούν έργα τεχνολογικής καινοτομίας ή άλλων υπηρεσιών ασφάλειας που υπηρετούν όχι μόνο δράσεις στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ αλλά και δράσεις που αφορούν στην εσωτερική ασφάλεια της Ένωσης. 

Στην ίδια λογική, τον Ιούνιο του 2017 δημιουργήθηκε και το (Επιτελείο) Στρατιωτικής Δυνατότητας Σχεδίασης και Διεξαγωγής Επιχειρήσεων (MPCC) το οποίο θα μπορεί να συντονίζει τις μη εκτελεστικές στρατιωτικές αποστολές, δηλαδή εκείνες που εστιάζουν στην στρατιωτική εκπαίδευση και ενδυνάμωση στρατιωτικών δυνατοτήτων τρίτων χωρών. Αυτή η πρωτοβουλία, αν και χαμηλού στρατιωτικού προφίλ για την ώρα, συναντούσε στο παρελθόν σοβαρές Βρετανικές αντιρρήσεις.

Ο κύκλος των σημαντικών εξελίξεων στον τομέα της Ευρωπαϊκής Άμυνας κλείνει με την ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής το 2016 να δημιουργήσει το Ταμείο Ευρωπαϊκής Άμυνας.  Στόχος του είναι να χρηματοδοτεί από τον κοινοτικό προϋπολογισμό τόσο την αμυντική έρευνα των κρατών μελών όσο και μέρος των αμυντικών συνεργατικών έργων στο πλαίσιο της Μόνιμης Διαρθρωμένης Συνεργασίας ή άλλων έργων αμυντικής συνεργασίας που ήδη υλοποιεί ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Άμυνας. Το 2021 το Ταμείο θα είναι πλήρως λειτουργικό. Οι πρωτοβουλίες αυτές που πραγματοποιήθηκαν σε διάστημα μικρότερο των τριών ετών, δείχνουν ότι τα κράτη μέλη της Ένωσης έχουν ήδη ξεκινήσει την υλοποίηση μιας αμυντική φιλοδοξίας τον χαρακτήρα της οποίας θα κληθούμε να δούμε στα επόμενα χρόνια. Σε κάθε περίπτωση, η οποιαδήποτε αμυντική ενδυνάμωση των κρατών μελών της Ένωσης θα είναι υποστηρικτική των αμυντικών υποχρεώσεων συνεργασίας στο πλαίσιο της Συμμαχίας. Μια ματιά στο Σχέδιο Εφαρμογής των Μνημονίων επιχειρησιακής Συνεργασίας ΕΕ-ΝΑΤΟ (2016 και 2018), και ο διαρκής εμπλουτισμός του μέσα από συχνές διευκρινιστικές αποφάσεις των δυο οργανισμών, καθιστά σαφή την πρωτόγνωρη συνεργασία των δυο οργανισμών σε τουλάχιστον 74 τομείς που αφορούν την Ευρωπαϊκή ασφάλεια και Άμυνα. Επομένως, ο δρόμος για την Αμυντική Ένωση δεν δείχνει για την ώρα να εξαιρεί το ΝΑΤΟ από την εξίσωση. 

Ωστόσο, πολλά ερωτηματικά παραμένουν αναπάντητα ως προς το προφίλ που θα διατηρεί μια Αμυντική Ένωση. Η απουσία μιας σθεναρής ηγετικής ομάδας κρατών να προωθήσουν την ολοκλήρωση μια τέτοιας φιλοδοξίας δείχνει ότι το εγχείρημα οφείλει να συγκροτήσει μια εναργέστερη εικόνα ως προς το επίπεδο στρατιωτικής φιλοδοξίας και επιθυμητών στρατηγικών αποτελεσμάτων. Αυτή τη στιγμή κάτι τέτοιο δεν υπάρχει. Αντίθετα, οι στρατηγικές προτεραιότητες των τριών πιο ισχυρών στρατιωτικά ευρωπαϊκών κρατών, της Γαλλίας, της Γερμανίας και του Ηνωμένου Βασιλείου δεν συμπίπτουν. Οι χώρες αυτές διατηρούν διαφορετικές αντιλήψεις ως προς το όραμα της Ευρωπαϊκής Ασφάλειας και Άμυνας, είτε στο πλαίσιο της ΕΕ (Γαλλία) είτε στο πλαίσιο του ΝΑΤΟ (Γερμανία) είτε σε πλαίσιο πιο ευρύτερων σχημάτων ad hoc επιχειρησιακής σύμπραξης αμυντικού χαρακτήρα (Ηνωμένο Βασίλειο). Επίσης, και οι τρεις διατηρούν μεταξύ τους διμερείς αμυντικές συμβάσεις ενώ συμμετέχουν και στην Γαλλικής εμπνεύσεως Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Επεμβάσεων (Εuropean Intervention Initative) που αποτελεί ένα τρίτο σχήμα αμυντικής συνεργασίας που φιλοδοξεί να εξομαλύνει τις προηγούμενες διαφορές στη στρατηγική κουλτούρα των ευρωπαϊκών κρατών που συμμετέχουν διευκολύνοντας έτσι την διαλειτουργικότητά τους. Στη νέα δεκαετία που μόλις ξεκίνησε το στρατηγικό περιβάλλον που διαρκώς επιδεινώνεται μάλλον θα εξαναγκάσει τα κράτη να δώσουν σύντομα πειστικές απαντήσεις για την αξιοπιστία των πρωτοβουλιών αυτών και την απόδοση που αυτές θα έχουν στην ασφάλεια και την άμυνα των πολιτών της Ένωσης.

Το κείμενο αποτελεί μέρος της σειράς αναλύσεων του ΙΔΕΑΑ για το 2020 με τίτλο: “Εμείς και ο Κόσμος το 2020” που θα ολοκληρωθούν μέσα στον Ιανουάριο του 2020. Η αναπαραγωγή του περιεχομένου επιτρέπεται με αναφορά στον συγγραφέα και στο ΙΔΕΑΑ και σύνδεσμο στην αρχική πηγή του άρθρου. Για επικοινωνία με τη συγγραφέα του άρθρου: e-mail