Το άρθρο 50 και το BREXIT…

Αναλύσεις | 29/06/2016 | Dimitris Skiadas

Μετά το δημοψήφισμα στη Μεγάλη Βρετανία και την απόφαση των Βρετανών για αποχώρηση από την ΕΕ, πολύ λόγος γίνεται για τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθηθεί.

Είναι γεγονός ότι δεν υπάρχει ακριβές ιστορικό προηγούμενο αποχώρησης στην ΕΕ. Η περίπτωση αποχώρησης της Γροιλανδίας στη δεκαετία του 1980 αφορούσε την ΕΟΚ και ουσιαστικά ήταν κατι διαφορετικο. Το 1982 η Γροιλανδία, η οποία ως συνδεδεμένο τμήμα της Δανίας είχε καταστεί το 1973 μέλος της ΕΟΚ, αποφάσισε με δημοψήφισμα και με ποσοστό 52% την αποχώρησή της από την ΕΟΚ. Ο μικρός πληθυσμός της Γροιλανδίας ήταν ιδιαίτερα επιφυλακτικός έναντι της κοινής αλιευτικής πολιτικής της ΕΟΚ. Μετά το αρνητικό δημοψήφισμα, η δανική κυβέρνηση και η ΕΟΚ, συμφώνησαν, τον Φεβρουάριο 1984, να επιτρέψουν στη Γροιλανδία να αποχωρήσει από την Κοινότητα από την 1η Φεβρουαρίου 1985 παραχωρώντας της, το καθεστώς υπερπόντιου εδάφους, συνδεδεμένου με την ΕΟΚ.

Πλέον όμως η ιστορική πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης έχει εξελιχθεί κατά πολύ, με στοιχεία που έχουν θεσμικά ισχυροποιήσει τους δεσμούς μεταξύ των κρατών μελών σε μια ενιαία πορεία σε πολλούς τομείς, με βασικότερο όλων την οικονομία. Σε αυτό το πλαίσιο, η Συνθήκη της Λισσαβόνας, συμπεριέλαβε στο πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ μια ρύθμιση που προήθλε από την απορριφθείσα Συνταγματική Συνθήκη της ΕΕ (γνωστή με τον επιστημονικά αδόκιμο όρο “Ευρώσύνταγμα”) κατά την οποία υπάρχει δυνατότητα οικειοθελούς αποχώρησης ενός κράτους μέλος από την ΕΕ. Η ρύθμιση αυτή είχε αρχικά καταπολεμηθεί καθώς ανέτρεπε την αίσθηση/προοπτική του “αμετάκλητου” που είχε προσδωθεί στην ένταξη ενός κράτους στην ΕΕ και στην πορεία προς την ολοκλήρωση της Ευρώπης (κάτι που εξακολουθεί να ισχύει νομικά ακόμη και σήμερα για τη συμμετοχή στην Ευρωζώνη). Τελικά η ρύθμιση συμπεριελήφθη στο κείμενο της Συνθήκης για την ΕΕ και έγινε το γνωστό σε όλους πλέον άρθρο 50.

Το άρθρο αυτό, για όλους σχεδόν που ασχολούμαστε με την ΕΕ σε επιστημονικό/ακαδημαϊκό επίπεδο, περιελάμβανε απλώς ένα θεωρητικό ενδεχόμενο που εξέφραζε το σεβασμό της ΕΕ στη βούληση των κρατών-μελών και που – κυρίως – κανείς δεν είχε αξιολογήσει ως ρεαλιστικό, μέχρι πριν μερικές εβδομάδες, οταν οι δημοσκοπήσεις έδειξαν πως στο βρετανικό δημοψήφισμα οι προοπτικές για την επικράτηση της επιλογής της παραμονής της Μεγαλης Βρετανίας στην ΕΕ δεν ήταν τόσο ευοίωνες όσο πίστευαν οι περισσότεροι. Το τελικό αποτέλεσμα δημιούργησε μια απρόσμενη πολιτική (όχι ακόμη όμως και νομική – βλ. κατωτέρω) πραγματικότητα, την οποία καλούνται οι εμπλεκόμενοι να διαχειριστούν.

Τι λέει το άρθρο 50 της Συνθήκης για την ΕΕ:

1. “Κάθε κράτος μέλος μπορεί να αποφασίσει να αποχωρήσει από την Ένωση, σύμφωνα με τους εσωτερικούς συνταγματικούς του κανόνες.
2. Το κράτος μέλος που αποφασίζει να αποχωρήσει γνωστοποιεί την πρόθεσή του στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Υπό το πρίσμα των προσανατολισμών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, η Ένωση προβαίνει σε διαπραγματεύσεις και συνάπτει με το εν λόγω κράτος συμφωνία που καθορίζει τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρησή του, λαμβάνοντας υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών του σχέσεων με την Ένωση. Η διαπραγμάτευση της συμφωνίας αυτής γίνεται σύμφωνα με το άρθρο 218, παράγραφος 3, της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η συμφωνία συνάπτεται εξ ονόματος της Ένωσης από το Συμβούλιο, το οποίο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, μετά από την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
3. Οι Συνθήκες παύουν να ισχύουν στο εν λόγω κράτος από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της συμφωνίας αποχώρησης ή, ελλείψει τέτοιας συμφωνίας, δύο έτη μετά τη γνωστοποίηση που μνημονεύεται στην παράγραφο 2, εκτός εάν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, σε συμφωνία με το εν λόγω κράτος μέλος, αποφασίσει ομόφωνα την παράταση της προθεσμίας αυτής.
4. Για τους σκοπούς των παραγράφων 2 και 3, το μέλος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Συμβουλίου που αντιπροσωπεύει το αποχωρούν κράτος μέλος δεν συμμετέχει ούτε στις συζητήσεις ούτε στις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ή του Συμβουλίου που το αφορούν. Η ειδική πλειοψηφία ορίζεται βάσει του άρθρου 238, παράγραφος 3, στοιχείο β), της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
5. Εάν το κράτος που αποχώρησε από την Ένωση ζητήσει την εκ νέου προσχώρησή του, η αίτησή αυτή υπόκειται στη διαδικασία του άρθρου 49.”

Η διατύπωση του άρθρου είναι σαφής. Το κράτος-μέλος (εν προκειμένω η Μεγάλη Βρετανία) θα αποφασίσει πότε θέλει να αποχωρήσει. Η δε έναρξη της διαδικασίας αποχώρησης σηματοδοτείται από την υποβολή σχετικής αίτησης προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (γνωστοποίηση πρόθεσης αποχώρησης). Η λήψη απόφασης της αποχώρησης εκ μέρους του κράτους μέλους γίνεται σύμφωνα με τις εσωτερικές του συνταγματικές προβλέψεις. Στη Μεγάλη Βρετανία το κυρίαρχο πολιτειακό όργανο είναι το Κοινοβούλιο (Βουλή των Κοινοτήτων). Η σχετική διαδικασία περιλαμβάνει απόφαση από τη Βουλή των Κοινοτήτων (που είναι και το βασικό σημείο), απόφαση από τη Βουλή των Λόρδων και υπογραφή από τη Βασίλισσα. Το δημοψήφισμα, κατά την βρετανική έννομη τάξη, είναι μια σαφής καταγραφή της λαϊκής βούλησης που όμως δεν αποτελεί νομικά δεσμευτική επιλογή για το Κοινοβούλιο, το οποίο είναι μόνο αρμόδιο για να κρίνει το τι θα κάνει εφεξής, ή το πότε θα προβεί σε κάποια ενέργεια. Δεν μπορεί κανείς, ούτε από την εσωτερική έννομη τάξη της Μεγάλης Βρετανίας (π.χ. η Βασίλισσα), ούτε από την έννομη τάξη της ΕΕ (π.χ. κάποιο από τα θεσμικά όργανα, όπως η Επιτροπή, το Συμβούλιο ή το Ευρωκοινοβουλιο) να υποχρεώσει νομικά το Βρετανικό Κοινοβούλιο να προβεί σε κάποια ενέργεια. Σε αυστηρά νομικό επίπεδο, δεν έχει άλλαξει ακόμη κάτι για τη θέση της Μεγάλης Βρετανίας στην ΕΕ, και για αυτό μου προκαλούν εντύπωση (και είναι νομικά αβάσιμες) ορισμένες ενέργειες όπως π.χ. η αφαίρεση της βρετανικής σημαίας από χώρους κτιρίων της ΕΕ. Επίσης, η παραίτηση του Βρετανού Επιτρόπου και η ανάθεση του χαρτοφυλακίου του σε άλλον αποτελεί ένα ζήτημα εαν γίνεται με την προοπτική μονιμότητας. Η Βρετανια δικαιούται, ακόμη, να έχει Επίτροπο. Το ποιος θα τον υποδείξει είναι θέμα της Βρετανικής Κυβέρνησης κατ’ αρχήν και εν συνεχεία θα ακολουθηθεί η διαδικασία που προβλέπουν οι Συνθήκες. Επίσης προκαλεί εντύπωση η άποψη περι μη συμμετοχής των Βρετανών Υπουργών ή του Βρετανού Πρωθυπουργού στις εργασίες του Συμβουλίου Υπουργών ή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου αντίστοιχα. Κατά το προαναφερθέν άρθρο 50, η μη συμμετοχή θα αφορά στη διαδικασία λήψης απόφασης στα ανωτέρω όργανα για θέματα που θα αφορούν την αποχώρηση της Βρετανίας. Κατά τα λοιπά, και μέχρι την αποχώρηση, δεν τίθεται νομικό ζήτημα μη συμμετοχής.

Άλλο ζήτημα είναι η διαδικασία αυτή καθ’ εαυτή. Η διάρκεια της διαπραγμάτευσης μεταξύ ΕΕ και Βρετανίας νομικά μπορεί να διαρκέσει δυο χρόνια από τη στιγμή υποβολής του αιτήματος αποχώρησης (και όχι από την ημερομηνία του δημοψηφίσματος). Και υπάρχει και νομική δυνατότητα περαιτέρω παράτασης.

Αυτα είναι τα νομικά δεδομένα. Φυσικά υπάρχει και η πολιτική διάσταση. Είναι πασίδηλη η πρόθεση των οργάνων της ΕΕ, όπως τα εκφράζουν οι πρόεδροι τους, να ξεκινήσει και να ολοκληρωθεί γρήγορα η διαδικασία αποχώρησης, χωρίς μακροχρόνιες διαπραγματεύσεις και – κυρίως – χωρίς πολλές παραχωρήσεις προς τη Βρετανία, έτσι ώστε να αποφευχθεί η δημιουργία προοπτικών μίμησης της βρετανικής επιλογής αποχώρησης από άλλα κράτη. Από την άλλη πλευρά, παράγοντες του βρετανικού πολιτικού συστήματος που πρωτοστάτησαν στην επιλογή της αποχώρησης από την ΕΕ, τώρα δε φαίνονται να βιάζονται για την έναρξη και ολοκλήρωση της σχετικής διαδικασίας και δηλώνουν ότι προσδοκούν φιλική μεταχείριση για τη Βρετανία από την ΕΕ ως κράτος-μη μέλος της ΕΕ πλέον. Εκτιμώ ότι η θέση αυτή είναι μάλλον ευσεβής πόθος παρά ρεαλιστική προοπτική. Είναι λογικό το ζήτημα που τίθεται από την ΕΕ ότι δεν μπορεί κάποιο κράτος να απολαμβάνει μόνο οφέλη από τη σχέση του με την ΕΕ, χωρίς να μετέχει, με όποιον τρόπο κριθεί προσφορότερος, σε υποχρεώσεις που αφορούν τη λειτουργία της ΕΕ. Από την άλλη, η Βρετανία, αν και παραδοσιακά “μαζί με την Ευρώπη αλλά οχι μέρος της Ευρώπης” (κατά τον Τσώρτσιλ), δεν μπορεί να είναι αμέτοχη στις προοπτικές της γηραιάς ηπείρου. Υπάρχει ένα ευρύ πεδίο διαπραγμάτευσης για όλα τα θέματα και να βρεθούν οι λύσεις που θα εξασφαλίσουν τις βέλτιστες επιλογές προς όφελος όλων. Και όλα αυτά μπορούν να λάβουν χώρα στο πλαίσιο των ρυθμίσεων του άρθρου 50, το οποίο δε χρήζει ουτε περαιτέρω αλλαγής ή περαιτέρω ερμηνείας (όπως κάποιοι – κινούμενοι ίσως από τιμωριτικη διάθεση προς τους Βρετανούς – ισχυρίζονται). Η εφαρμογή του, σε πνεύμα της κατεύθυνσης στήριξης της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, που δεν εκφράστηκε ποτέ με αποκλεισμούς αλλά με δημιουργικές συνθέσεις, εκτιμώ ότι θα δώσει τη διέξοδο σε αυτή την τόσο κρίσιμη καμπή στην πορεία της ΕΕ…